Schrodinger

물론 민주주의는 길거리 농구가 아니다. 민주주의는 성문화된 규칙(헌법)과 심판(사법부) 시스템을 갖추고 있다. 그러나 민주주의가 오랫동안 건강하게 기능하는 국가의 경우, 성문화되지 않은 규범이 성문화된 헌법을 지속적으로 강화환다. 성문화되지 않은 규범이 민주주의를 보호하는 완충적인 가드레일로 기능하면서, 일상적인 정쟁이 전면전으로 치닫지 않도록 막아준다.

규범은 개인의 성향을 초월한 것이다. 규범은 정치 지도자 개인이 성향에 의존하지 않으며, 공동체 및 사회 내부에 널리 공유된, 다시 말해 모든 구성원이 인정하고, 존중하고, 강화하는 행동 규칙에서 비롯된다. 규범은 성문화되어 있지 않으므로 눈에 보이지 않는다. 특히 규범이 제대로 작동할 때에는 더욱 그렇다. 이러한 특징 때문에 사람들은 규범의 필요성을 종종 간과한다. 하지만 그건 착각이다. 규범의 가치는 물과 산소처럼 그것이 사라질 때 비로소 드러난다. 규범이 강력한 힘을 발휘할 때 사람들은 폭력 행위를 비난하거나 조롱하고, 혹은 공식적인 비판이나 노골적인 배척을 통해 부정하는 입장을 뚜렷이 드러낸다. 규범을 어긴 정치인은 대가를 치러야 한다.

사실 성문화되지 않은 규범은 상원이나 선거인단 운영에서 대통령의 기자회권 방식에 이르기까지 정치 구석구석에 존재한다. 그래도 민주주의 수호에 가장 핵심 역할을 하는 두 가지 규범을 꼽자면 상호 관용과 제도적 자제를 들 수 있다.

(중략)

규범은 민주주의를 보호하는 연성 가드레일이다. 규범이 무너질 때 용인 가능한 정치 행동 범위는 넓어지고, 민주주의를 파멸로 몰아갈 주장과 행동이 시작된다. 예전에는 미국 정치에서 상상조차 할 수 없었던 행동이 이제 고려해볼 만한 전술이 되고 있다. 물론 트럼프 자신이 헌법적 민주주의라는 강성 가드레일을 파괴한 것은 아니지만, 미래의 대통령이 언젠가 그러한 일을 할 가능성을 높이고 있다.

-레비츠키, 지블랫. "어떻게 민주주의는 무너지는가."

얼마전 윤석열 정부는 민정수석실을 폐지하겠다는 방침을 발표했습니다.

수사·정보기능 틀어쥔 법무장관..명실상부 '소통령' 현실화
https://news.v.daum.net/v/20220524172612941

그리고 그렇게 민정수석실이 없어지고, 더 큰 권력과 권한을 가진 새로운 인사정보관리단이 만들어졌습니다. 청와대에 있던 민정수석실이 법무부 장관 직속으로 왔다고 해서 권한이 약해졌느냐 하면 그걸 아니고요. 중요한 건 그 권한이 얼마나 발휘되느냐와 누가 발휘하느냐가 문제가 됩니다.

지난 정권 동안 정부에 대놓고 들이 받으며 마침내 권력의 획득에 성공한 검찰총장 출신 대통령과 그 오른팔이 법무부를 장악했다는 건 보이는 것 이상으로 위험한 권력의 비대화가 발생할 수 있다는 의미고요.

조국이 거쳐갔던 민정수석실이 없어지는 건 중요한 게 아닙니다. 민정수석실의 권한을 법무부, 높은 확률로(사실상 이미 정해진 수순대로) 검찰 쪽 인사들이 획득한다는 게 중요합니다. 그리고 그보다 더 중요한 것은, 그것이 기존 규범, 제도의 해체와 새로운 대안 내지는 대책으로 이루어지는 방식이라는 게 무엇보다 중요합니다.

티파티가 공화당을 장악하던 오바마 정권 당시부터, 공화당은 많은 제도를 경쟁 정당을 견제하고 권한과 영향력을 빼앗기 위해 없애거나 바꾸었습니다. 이것이 불법이었느냐 하면 그건 결코 아니었습니다만, 이는 법과 무관하게 관료제로 유지되고 헌법이 의도하는 민주주의적 규범을 무너뜨리는 방식이었습니다.

위 인용글에서처럼, "사실 성문화되지 않은 규범은 상원이나 선거인단 운영에서 대통령의 기자회권 방식에 이르기까지 정치 구석구석에 존재한다. 그래도 민주주의 수호에 가장 핵심 역할을 하는 두 가지 규범을 꼽자면 상호 관용과 제도적 자제를 들 수 있다."

가드레일이 사라진 민주주의가 어떤 것인지 상상해보기 위해 현재의 노스캐롤라이나 주를 생각해보자. 노스캐롤라이나는 전형적인 '경합'주다. 다각화된 경제와 세계적인 대학 시스템을 갖춘 노스캐롤라이나는 남부에 비해 보다 부유하고 도시적이며, 높은 수준의 교육을 자랑한다. 또한 인구통계적으로도 다양하며, 아프리카계, 아시아계, 라틴계가 전체 인구의 3분의 1을 차지한다. 이러한 이유로 노스캐롤라이나는 전통적인 남부 주에 비에 민주당에 우호적이다. 노스캐롤라이나 주 유권자 구성은 미국 전역의 유권자 구성과 비슷하다. 다시 말해 민주당이나 샬럿이나 롤리-더럼과 같은 도심 지역에서, 그리고 공화당은 시골 지역에서 우세를 점하면서 전반적으로 양당이 세력 균형을 이룬다.

 듀크 대학 법학과 교수 제데이아 퍼디Jedeiah Purdy의 표현을 빌리자면, 노스캐롤라이나 주는 "미국의 극단적인 당파 정치, 그리고 점점 심각해지는 상호 불신의 소우주"가 되었다.

(중략)

많은 이들의 설명에 따르면 노스캐롤라이나가 정치 전면전에 휘말리게 된 것은 2010년 공화당이 의회를 장악하고 나서였다. 그 이듬해 노스캐롤라이나 주 의회는 '인종적 게리먼더링'이라고 알려진 선거구 조정안을 통과시켰다. 이를 통해 공화당은 아프리카계 유권자를 몇몇 선거구에 집중적으로 몰아넣음으로써 그들의 선거 영향력을 희석하고, 공화당의 의석수를 극대화했다. 노스캐롤라이나 '모럴 먼데이즈Moral Mondays'운동을 이끈 진보주의 목사 윌리엄 바버WIlliam Barber는 새롭게 조정된 선거구를 '인종차별 선거구'라 불렀다. 그 결과 2012년 선거에서 민주당이 주 전체에서 많은 표를 얻었음에도 불구하고 공화당이 13개 의석 중 아홉 개를 석권했다.

2012년 선거에서 팻 매크로리Pat McCrory가 주지사에 당선되면서 공화당은 노스캐롤라이나 주의 입법, 사법, 행정을 모두 장악하게 되었다. 그후로 공화당은 지배를 장기적으로 이어나갈 방안을 모색했다. 주지사, 그리고 상원과 하원 및 주 대법원 내 과반을 기반으로 공화당 지도부는 운동장을 기울이기 위해 여러 야심찬 개혁안을 추진해나갔다. 가장 먼저 주 전체에 걸쳐 유권자 개인정보에 접근할 수 있는 권한을 요구했다. 그리고 이 정보를 활용하여 선거권 행사를 더 힘들게 만들기 위한 다양한 선거 개혁법을 통과시켰다. 또한 매우 엄격한 유권자 신분확인법도 통과시켰다. 나아가 사전투표 기회를 줄이고, 16-17세를 대상으로 하는 예비등록제를 중단했으며, 당일등록제를 폐지하고, 여러 주요 카운티에서 투표소 수를 크게 줄였다. 연방 항소법원의 설명에 따르면 공화당은 새롭게 손에 넣은 자료를 가지고 아프리카계 유권자를 목표물로 삼아 "외과수술처럼 정밀하게" 선거 개혁법을 설계했다. 나중에 항소법원이 그 새로운 법의 집행을 중단시켰을 때 공화당은 그들이 장악하고 있는 주 선거위원회를 이용해 그 법안 중 몇 가지를 필사적으로 실행에 옮겼다.

이러한 제도 전쟁은 2016년 주지사 선거에서 민주당 로이 쿠퍼Roy Cooper가 매크로리를 간신히 이긴 후에도 끝나지 않았다. 공화당이 아무런 근거 없이 부정선거 의혹을 제기했고, 매크로리는 한 달 가까이 패배 인정을 거부했다. 그러나 그건 시작에 불과했다. 2016년 12월 매크로리가 끝내 패배 승복을 한 후 공화당은 주 의회에서 "깜짝 특별회의"를 소집했다. 정치 상황이 얼마나 악화되었는지를 보여주듯, 머지않아 "의회 쿠데타"가 일어날 것이라는 이야기가 있었다. 즉, 선거 결과에 대한 의혹이 있을 때 의회가 개입할 수 있도록 규정한 접을 악용함으로써 공화당이 선거 결과를 뒤집으려 한다는 소문까지 돌았던 것이다.

비록 쿠데타는 일어나지 않았지만 <뉴옥 타임스>가 "뻔뻔한 권력 장악"이라고 언급했던 특별회의에서 공화당은 새로운 민주당 주지사의 권한을 뺴앗는 갖가지 방안을 통과시켰다. 상원은 주지사 임명을 인준하는 권한을 스스로에게 부여했고, 현직 공화당 주지사에게는 임시적을 영구직으로 전환할 수 있는 권한을 주었다. 퇴임을 앞둔 매크로리 현 주지사는 자신이 뽑은 1000명에 달하는 직원들에게 종신재직권을 부여했다. 이는 결국 자기 입맛에 맞게 구성한 행정부를 장기적으로 유지하겠다는 계산이었다. 다음으로 공화당은 주 선거위원회 개편에 착수했다. 주 선거위원회는 선거구 조정, 유권자 등록, 유권자 신분확인 요건, 투표 시간, 투표소 배치 등 주 선거와 관련된 모든 규칙을 담당한다. 당시 선거 위원회는 공화당이 과반을 차지하는 데 기여한 현직 주지사 매크로리가 완전히 장악하고 있었다. 그는 동등한 정당 대표 시스템을 구축했다. 다시 말해 선거위원회 위원장을 양당이 번갈아가면서 맡도록 제도를 바꾸었다. 게다가 위원 수가 두 번째로 많은 정당(즉, 공화당)이 짝수 년도에 위원장을 맡도록 정했다. 짝수 년도는 곧 선거가 있는 해를 의미한다. 그리고 몇 달 후 의회는 주 항소법원에서 세자리를 줄이기로 의결했으며, 이는 새로 들어올 쿠퍼 주지사에게서 세 명의 판사 임명권을 실질적으로 뺴앗았다.

이후 법원이 인종차별적 선거구 조정, 2013년 투표법, 그리고 선거위원회 개혁안 모두를 무효화했음에도, 그러한 법안이 의회를 통과했다는 사실은 주어진 권력을 최대한 활용함으로써 정치 경쟁자를 불구로 만들겠다는 공화당의 강한 의지를 보여주는 것이었다. 채플 힐 출신 민주당 하원 의원 데이비드 프라이스David Price는 이번 사태를 통해 "미국 민주주의가 우리가 알고 있는 것보다 훨씬 더 취약하다"는 사실을 깨달았다고 말했다.

노스캐롤라이나는 가드레일이 사라진 민주주의가 어떤 모습일지 들여다볼 수 있는 기회의 창이다. 우리는 노스캐롤라이나를 통해 미국의 미래를 엿보게 된다. 정치 경쟁자가 적으로 변할 때 정치는 전쟁으로 전락하고 민주주의 제도는 무기로 바뀐다. 그 결과 사회는 끊임없이 위기를 맞게 된다.

-레비츠키, 지블랫. "어떻게 민주주의는 무너지는가."

윤석열 정부 아래에서 이루어지는 문재인 정부 지우기, 혹은 제도적 개혁은 저에게 합법적인 방식으로 민주적 규범을 해체하던 미국 공화당의 모습을 연상케 합니다. 이번 민정수석실 해체와 새로운 단체 신설은 기존 민정수석이라는, 물론 개혁해야하고 할 수 있는 조직의 건전한 견제/개혁이 아니라 제도적 개혁의 모양새를 한 민주적 규범의 해체라고 이해하는 게 맞지 않나 싶습니다.

[연합시론] '윤석열 라인' 약진한 검찰 고위급 인사
https://www.yna.co.kr/view/AKR20220519102700022
한동훈 체제 첫 검찰 인사…'윤석열 라인' 대거 배치
https://m.yonhapnewstv.co.kr/news/MYH20220518020100038
'尹 사단' 전면 배치, 검찰 중립성 우려된다
https://www.hankookilbo.com/News/Read/A2022051818090001398
윤석열 정부 ‘검수완판’ 인사…여기도, 저기도 검찰 출신
https://m.khan.co.kr/national/court-law/article/202205151924001

민정수석실은 큰 권력을 가지고 있었습니다. 민정수석실의 권력은 검찰을 다루는 법무부에게 쥐어졌습니다. 앞서 말했듯이, 대통령 직속의 민정수석실이 법무부 산하로 위상이 추락한 것이 아닙니다. 박근혜 정권 당시 우병우가 있었던 그 민정수석실의 권력이 법무부의 손에 쥐어진 거고, 윤석열 라인이 가지게 된 겁니다.

법무부 자체의 권력도 강력한데 거기에 청와대, 현 국민관이 가져야할 권력을 쥐어준다는 것은 과도한 권력의 집중이며, 반드시 분리해서 다뤄져야할 권한이 불법이나 월권이 아닌, 제도적 방식으로 이전된 것입니다.

다시 말해, 대통령 직속이자 청와대(현 국민관) 내에 포함시켜야 했던 조직을 해체시키고 똑같은 힘을 법무부라는 조직에 준 것인데, 대통령이 검찰 출신이고 그 검찰을 다루는 것이 법무부이며, 그 방법은 제도적 방식을 따랐다는 겁니다. 법과 헌법이 규정하지 않은 민주주의의 관습, 규범은 그런 식으로 파괴되는 것이고 우리가 이해하는 민주주의가 후퇴하는 또 다른 방식입니다.

앞으로 이번 정권 하에서 이루어지는 제도적 개혁이 어떤 의미를 함의하고, 어떤 의도와 목적이 있는지 정말 잘 살피셔야 합니다. 그것이 어떻게 민주주의를 후퇴시키고, 정치적 라이벌을 고사시키려 하는지, 제도 개혁이라는 방식으로 독재와 유사한 권력의 독점이 이루어질 수 있는지 말입니다.

마지막으로 노파심으로 말하건데, 단순히 의석을 많이 차지했거나, 국회의 중요 요직을 차지했다거나, 지지율이 높다고 해서 독재가 아닙니다. 그렇게 보이거나 시도될 수 있는 위험성을 가질 뿐이죠. 물론 그러한 지적 역시도 어느 정도 성립 가능합니다.

하지만 지지율은 국민들이 보내는 것이고 국회 의석 역시도 국민들이 찍어줬다는 점에서 의도적일 순 없습니다. 국회 요직을 장악하는 것들 정도라면 비판이 합당할 겁니다. 현실적인 발목잡기를 고려하지 않는다면요.

그러나 그러한 권력을 가진 뒤 제도적 개혁으로 상대 정당, 파벌의 권한과 영향력을 점차 앗아가고 견제가 불가능하거나 미약할 수밖에 없는 상태로 만드는 것은 독재와 유사한 권력의 독점을 이룰 수 있습니다. 상원이 주지사 임명을 인준하는 권한을 스스로에게 부여하거나, 임시직을 영구직으로 전환할 수 있는 권한을 주거나, 자신이 뽑은 직원에게 종신재직권을 주거나, 선거위원회를 개편하거나, 주 항소법원에서 세자리를 줄여 새로 들어올 상대 정당의 주지사에게 3명의 판사 임명권을 빼앗는 것처럼 말입니다.

그리고 그런 식으로 자기들의 권한을 유지하거나 확대시키고, 상대 정당의 권한을 빼앗고 축소시킨다면 정권을 차지한 집단의 권력은 견제 불가능하게 됩니다. 이러한 개혁은 유기적일 가능성이 높습니다. 법안이라면 새로 개정하는 게 쉽지만은 않겠지만, 조직 개편을 비롯한 제도적인 것은 그렇게 어렵지 않습니다. 민정수석실을 없애고 법무부 장관 직속 인사관리단을 만드는 것처럼 쉽고 빠릅니다. 그 반대 역시도 쉽고 빠르죠.

자기들이 유리할 때와 불리할 때 제도적 개혁을 통해 권력을 집중시키거나 축소시키는 것으로 특정 집단이 권력을 합법적으로 독점하는 방식이 민주주의에서 벌어질 수 있는 가장 현실적인 유사 독재입니다. 우리가 이해하고 알고 있는 독재는 옛 방식인 거죠. 민주주의에서도 독재적 방법론과 유사한 방식은 얼마든지 발생 가능합니다.

민주주의의 규범을 해체하고, 파괴하는 식으로 가능합니다.

윤석열 정부가 독재 정부냐고요? 그건 확대해석이고, 단지 민주주의를 후퇴시킬 수는 있다고 생각합니다. 이전의 다른 보수정부들과 마찬가지로. 또한 그 방식 역시 독재와 유사한 방식으로 우리 민주주의에 분탕을 쳐놓을 가능성은 농후하다고 볼 뿐입니다.